Paris, le 9 novembre 2000.
Le Premier ministre à Mesdames et Messieurs les ministres et secrétaires d'Etat, Mesdames et Messieurs les préfets et Mesdames et Messieurs les trésoriers-payeurs généraux
La loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire a défini les objectifs stratégiques de la politique d'aménagement du territoire et précisé les responsabilités qui incombent à l'Etat pour concourir à leur réalisation.
Il convient de s'assurer que l'utilisation qui est faite du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, qui constitue l'un des instruments de cette politique, répond aux orientations ainsi définies.
Par ailleurs, la préparation des contrats de plan entre l'Etat et les régions, pour la période 2000-2006, a été l'occasion d'ouvrir le bénéfice du cadre contractuel à l'élaboration des projets de pays, d'agglomérations, de parcs naturels régionaux et de réseaux de ville, dans les conditions prévues par la loi du 25 juin 1999. Les conditions dans lesquelles l'Etat accompagnera cette élaboration doivent être précisées.
Pour ces raisons, et conformément aux décisions prises lors des comités interministériels pour l'aménagement et le développement du territoire qui se sont tenus les 15 décembre 1997 et 15 décembre 1998, la doctrine d'emploi du fonds ainsi que les modalités de son fonctionnement doivent être adaptées, en prenant également en compte les récentes modifications apportées au cadre réglementaire régissant les subventions de l'Etat à des projets d'investissement.
Tel est l'objet de la présente circulaire, qui abroge et remplace la circulaire du 15 février 1995.
1. Le cadre d'emploi du FNADT
1.1. Principes régissant les interventions du fonds
Le FNADT apporte le soutien de l'Etat aux seules opérations qui ne peuvent être financées par les ministères au moyen des ressources dont ils disposent, ou ne peuvent l'être en totalité alors que leur réalisation est essentielle à la réussite du projet territorial concerné. Il intervient en complément des fonds publics et privés mobilisés pour ces opérations.
Le fonds a vocation à soutenir, en investissement comme en fonctionnement, les actions qui concourent à mettre en oeuvre les choix stratégiques de la politique d'aménagement du territoire, tels qu'ils ont été définis à l'article 2 de la loi d'orientation du 25 juin 1999. C'est l'impact attendu du projet, au regard de ces objectifs, et notamment de celui du développement durable des territoires, qui doit, compte tenu de la capacité contributive des collectivités intéressées, déterminer l'intervention du fonds, dans son principe comme dans son montant.
Le développement durable associe développement économique, solidarité et qualité de l'environnement. Vous proposerez donc au financement du FNADT les projets qui prennent en compte :
- la situation économique et sociale des régions concernées, en permettant notamment la création d'emplois ou le renforcement des pôles de développement à vocation internationale ;
- l'intégration des populations, la solidarité dans la répartition des activités et des services, le soutien aux territoires en difficulté ou dégradés ;
- la gestion maîtrisée de l'espace et de l'environnement pour les projets d'agglomération, la complémentarité et la solidarité des territoires ruraux et urbains pour l'organisation en pays.
Dans ce cadre, le soutien aux opérations dont le plan de financement traduit l'implication de divers acteurs locaux (collectivités territoriales, mais aussi associations ou autres personnes privées) partageant un même projet de développement présente un caractère prioritaire. Cette priorité est d'autant plus forte que les actions en cause s'inscrivent dans un projet de territoire ou dans un cadre intercommunal reconnu par la loi.
1.2. Champs d'intervention privilégiés
Au regard des objectifs fixés par la loi d'orientation, certains types d'action constituent des champs d'intervention privilégiés pour le fonds.
a) Il s'agit, en premier lieu, des actions en faveur de l'emploi. Sont particulièrement visées celles d'entre elles qui favorisent les démarches de développement local intégré, contribuent à l'organisation de systèmes productifs locaux, soutiennent la création de nouvelles activités et de nouveaux services d'appui à l'économie locale et aux besoins de proximité, en particulier grâce à l'utilisation des technologies de l'information et de la communication.
La souplesse d'emploi et la rapidité d'intervention du fonds en font, par ailleurs, un bon instrument pour soutenir les actions de conversion dans les territoires touchés par des restructurations économiques et industrielles.
Vous apporterez également une attention particulière aux mesures bénéficiant aux territoires dont la géographie requiert une politique d'aménagement particulière et adaptée, tels que les massifs et les régions littorales, ainsi qu'aux mesures d'accompagnement des décisions relatives à l'implantation territoriale des services publics, suivant les orientations données par le CIADT du 15 décembre 1998 et ma circulaire du 7 juillet 2000.
b) Sont à privilégier, en deuxième lieu, les actions qui concourent à accroître l'attractivité des territoires.
Il s'agit, d'une part, des programmes qui ont pour objet d'assurer une meilleure préservation des milieux naturels et des ressources, ou de favoriser la mise en valeur du patrimoine naturel, social ou culturel, d'autre part, des grands équipements et des actions permettant d'améliorer les services rendus aux populations et aux entreprises.
c) Sont concernées, en troisième lieu, les actions présentant un caractère innovant ou expérimental dans le domaine de l'aménagement et du développement durable.
Il peut s'agir de l'ingénierie de projet pour la mise en place des pays, agglomérations, parcs naturels régionaux et réseaux de villes, ou d'actions intersectorielles ou pluridisciplinaires de mobilisation des compétences locales.
2. Structure du FNADT
Le FNADT est composé de deux sections, l'une générale, l'autre locale, financées par le budget du ministère en charge de l'aménagement du territoire. Les conditions de mise en oeuvre de chacune de ces sections sont définies ci-après. La nomenclature budgétaire est jointe en annexe 1.
2.1. Section générale
La section générale contribue au financement de la politique nationale d'aménagement du territoire. Les décisions d'attribution relèvent de ma compétence, sur proposition du ministre en charge de l'aménagement du territoire, après instruction du dossier par la DATAR. La répartition des crédits qui la composent se fait en comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) ou lors d'un comité de programmation.
Relèvent de la section générale du FNADT :
- les mesures, à caractère national ou territorial, résultant de décisions du Gouvernement, lorsqu'il a été prévu de faire appel aux ressources du FNADT pour assurer leur financement ;
- les programmes, proposés par la DATAR, avec, éventuellement, le concours d'autres ministères ou d'organismes publics, qui présentent un caractère expérimental ou innovant, et sont susceptibles d'être ensuite généralisés ;
- le soutien aux organismes de développement local.
Les opérations d'intérêt régional correspondant à des interventions trop importantes pour être financées à partir des crédits de la section locale pourront également être prises en charge par cette section.
2.1.2. Section locale
La section locale du fonds est composée d'une part, dite « section contractualisée », qui regroupe les crédits portés aux contrats de plan Etat-région (volets régional et territorial), et d'une part qui est libre d'emploi. Les crédits correspondant à cette seconde part sont délégués aux préfets de région.
a) La section locale contractualisée du FNADT participe au financement de la part Etat du volet territorial des contrats de plan Etat-région, afin d'accompagner la montée en puissance des projets de territoire (projets d'agglomérations, de pays, de parcs naturels régionaux ou de réseaux de villes).
Ces crédits peuvent servir à financer la réalisation d'études de préfiguration et de diagnostic, ainsi que la mise en oeuvre de conventions d'objectifs et de contrats territoriaux.
Dans le domaine de l'ingénierie de projet, les interventions du fonds peuvent contribuer à la constitution de pôles de compétence pluridisciplinaires stables, à la mise en oeuvre de procédures de participation, de débat, de communication, de suivi et d'évaluation, ainsi qu'à l'animation de projets collectifs. Le fonds peut également intervenir au soutien des dispositifs régionaux d'appui technique aux politiques territoriales.
S'agissant du soutien aux investissements, le fonds a vocation à financer les opérations d'aménagement et de développement qui répondent aux critères définis aux points 1.1 et 1.2 de la présente circulaire.
Au titre d'une période transitoire qui s'achèvera fin 2001, le financement des dispositifs territoriaux préexistants, hors parcs naturels régionaux et réseaux de villes, est autorisé à la condition que leur constitution progressive en pays et agglomérations, au sens de la loi du 25 juin 1999 déjà mentionnée, ait été prévue dans une convention d'application du contrat de plan Etat-région.
Outre le volet territorial des contrats de plan, la section locale contractualisée participe également au financement :
- de politiques de développement spécifiques qui s'inscrivent dans un cadre régional (développement des technologies de l'information et de la communication, zone de reconversion, politiques des massifs...) ;
- des conventions interrégionales de massif et des programmes interrégionaux contractualisés ;
- des autres opérations prévues dans les contrats de plan Etat-région.
b) La section locale non contractualisée est destinée à contribuer au financement des actions suivantes :
- les mesures prises, au niveau territorial, pour accompagner l'évolution de l'implantation des services publics ;
- les opérations d'aménagement et de développement durable promues par les acteurs locaux, notamment dans un cadre intercommunal.
Les domaines d'intervention respectifs de la part contractualisée et de la part non contractualisée de la section locale doivent être strictement respectés. En particulier, les crédits délégués au titre de la part non contractualisée ne sauraient servir au financement des projets territoriaux (pays, agglomérations, parcs régionaux ou réseaux de villes) qui sont pris en compte par les contrats de plan.
2.2. Répartition des crédits entre sections et entre régions
La répartition des crédits entre les deux sections est arrêtée chaque année par mes soins, sur proposition du ministre en charge de l'aménagement du territoire. Elle tient compte des engagements de l'Etat, notamment au titre des contrats de plan Etat-région.
S'agissant de la section locale, il est ensuite procédé à une répartition des crédits entre les régions.
Pour ce qui est de crédits contractualisés, cette répartition se fait en fonction du contenu de chacun des contrats de plan, de leurs avenants et des conventions interrégionales de massif.
La répartition entre les régions des crédits relevant de la section locale non contractualisée est arrêtée en fonction de critères démographiques, économiques et sociaux.
Les crédits feront l'objet de délégations globales aux préfets de région ou aux préfets coordonnateurs de massif qui pourront, pour le titre VI, les subdéléguer aux préfets de département.
La détermination d'enveloppes départementales est, quant à elle, proscrite.
La répartition pour l'année 2000 est exposée dans l'annexe 2. Pour les années suivantes, elle sera communiquée en début d'exercice.
3. Gestion du FNADT
3.1. Dispositions communes aux deux sections
Les crédits des deux sections financent des aides à l'investissement et au fonctionnement.
Lorsque le bénéficiaire récupère la taxe à la valeur ajoutée (TVA), la dépense subventionnable prévisionnelle est calculée à partir du coût hors taxe du projet ou de l'opération.
Les demandes de subvention pour des projets d'investissement présentées à compter du 1er avril 2000 sont régies par le décret no 1060 du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l'Etat pour des projets d'investissements et les dispositions prises pour son application.
Les aides au fonctionnement ne peuvent être reconduites automatiquement et doivent faire l'objet d'un examen annuel. Les conditions d'un soutien financier portant sur plusieurs années peuvent toutefois être prévues. L'aide doit alors s'intégrer dans un programme d'actions précis qui identifie l'emploi des crédits de l'Etat avec une reddition de comptes régulière et détaillée. La dégressivité des apports de l'Etat doit être recherchée, chaque fois que possible, de la même manière que le respect des impératifs liés à l'annualité budgétaire doit être assuré. L'attention des bénéficiaires des concours de l'Etat sera attirée sur ce point.
Par ailleurs, s'agissant de projets cofinancés par les programmes européens, la contribution du FNDAT peut servir de contrepartie nationale aux fonds structurels.
3.2. Eligibilité
Les aides directes aux entreprises sont exclues de la section générale comme de la section locale. Les exceptions admissibles concernent les aides apportées dans le cadre d'actions relatives au tourisme, au commerce et à l'artisanat dans les zones rurales fragiles et les zones de montagne, ou au titre de certaines opérations de valorisation agricole et forestière, ou encore au profit des zones de reconversion, ainsi qu'au titre des programmes communautaires de développement régional. Il convient alors de s'assurer du respect des règles relatives aux aides publiques aux entreprises, rappelées dans la circulaire du Premier ministre du 8 février 1999.
3.2.1. Actions éligibles à la section générale
Pour ce qui concerne les opérations d'investissement d'intérêt régional, les préfets de région veilleront à ne proposer au financement par la section générale que les projets pour lesquels les demandes de subvention au titre du FNDAT sont supérieures à 2 MF, et qui concernent des opérations ou des tranches d'opérations dont le coût excède 10 MF.
Par ailleurs, la section générale prend en charge les actions précédemment financées par le fonds d'aide à la décentralisation (salariés et entreprises), conformément à la réglementation en vigueur.
3.2.3. Actions éligibles à la section locale
A l'exception des programmes concernant la restructuration des zones minières inscrits dans les contrats de plan, le subventionnement d'infrastructures classiques (voirie et réseaux divers en milieu rural ou urbain), de mobilier urbain et d'immobilier d'entreprise est exclu du financement des projets d'investissement sous maîtrise d'ouvrage publique.
Les dossiers qui paraîtraient justifier qu'il soit dérogé à cette règle, en raison de leur qualité environnementale, du niveau de service induit ou parce qu'ils répondent à l'impératif de renouvellement urbain, notamment dans les zones minières et les zones de conversion, seront soumis par la DATAR au comité de programmation. Celui-ci appréciera s'il y a lieu de les prendre en charge sur la section générale ou d'autoriser leur financement sur la section locale.
Les aides en fonctionnement pourront être établies sur une base pluriannuelle pour la section contractualisée du fonds, dans le cadre du financement des dispositifs d'ingénierie du volet territorial des contrats de plan.
3.3. Procédure
3.3.1. Pour ce qui concerne la section générale
Les préfets de région (SGAR) assurent la coordination opérationnelle de l'instruction des opérations d'intérêt régional présentées à la section générale du fonds.
Ils recueillent l'avis des préfets de département et peuvent leur déléguer l'instruction des demandes de subvention. Celle-ci a lieu avec le concours des services déconcentrés de l'Etat, dans le cadre des dispositions du décret du 16 avril 1999 déjà mentionné.
Les dossiers sont ensuite soumis au trésorier-payeur général, qui rend un avis à partir d'une analyse approfondie des aspects économiques et financiers du projet. Cette analyse est menée en liaison étroite avec le trésorier-payeur général du département concerné.
Les dossiers qui présentent un degré de complexité ou un enjeu financier particulier, notamment parce que sont en cause des opérations d'un montant égal ou supérieur à 30 MF, font l'objet d'un examen par la mission d'expertise économique et financière. Pour les projets découpés en phases ou en tranches, l'expertise doit, autant que possible, porter sur l'ensemble du projet et intervenir dès la première phase.
Lorsque les opérations s'inscrivent dans le cadre de la politique des massifs, il revient aux commissaires de massif d'assurer, sous l'autorité des préfets coordonnateurs, la coordination opérationnelle de l'autodéveloppement en montagne et d'en proposer la programmation.
Les programmes d'emploi du fonds sont soumis à la conférence administrative régionale en application du décret du 10 mai 1982 modifié et de la circulaire du 27 mars 1993.
Les préfets de région sont seuls habilités à transmettre à la DATAR les dossiers en état, assortis de leur avis circonstancié et classés par ordre de priorité. Seuls sont recevables les dossiers portant sur des opérations comportant un plan de financement achevé et susceptibles d'être engagées immédiatement.
3.3.2. Pour ce qui concerne la section locale
La même procédure s'applique aux demandes qui relèvent de la section locale.
Si un comité régional ad hoc ou un comité interrégional a été institué pour la mise en oeuvre du contrat de plan Etat-région ou de la convention interrégionale de massif, ce comité peut examiner les dossiers relatifs aux opérations contractualisées.
4. Suivi et évaluation
Le ministre chargé de l'aménagement du territoire ou, par délégation, le délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale donnera chaque année des instructions aux préfets de région, pour la remontée des informations nécessaires à l'établissement du rapport annuel prévu à l'article 33 de la loi d'orientation du 4 février 1995, modifiée par la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire.
Par ailleurs, les préfets de région communiqueront les décisions d'attribution des crédits inscrits dans la section locale aux comités de massif ainsi qu'aux autorités locales mentionnées aux articles 33 et 34 de la loi du 4 février 1995 modifiée.
Pour ce qui concerne les crédits contractualisés, les préfets de région veilleront à la bonne application des instructions contenus dans ma circulaire du 25 août 2000 relative à la mise en oeuvre de l'évaluation dans les procédures contractuelles, ainsi que celles données par le ministre en charge de l'aménagement du territoire. Ils s'attacheront particulièrement à évaluer l'impact de l'utilisation des aides en fonctionnement.
Vous rendrez compte au ministre en charge de l'aménagement du territoire et au délégué à l'aménagement du territoire des difficultés que vous rencontreriez dans l'application de la présente circulaire.